Plan de estabilización después de la crisis

La crisis en México

Las crisis económicas en general revelan las vulnerabilidades que presentan los distintos países, y el caso de México no es la excepción. Para apreciar esto es necesario recordar que cuando el país modifica su estrategia económica hacia fines de la década de 1980, el país se encontraba en medio de un prolongado estancamiento de la actividad económica. Ante ello se emprendieron un buen número de reformas que buscaban restablecer el crecimiento de la economía. No es el propósito describir este proceso que por lo demás ha sido ampliamente estudiado. Sin embargo, una de las acciones que se llevó a cabo para entonces y que marcó la economía nacional de manera importante fue la firma del Tratado de Libre Comercio. Si bien su diseño e implantación benefició a nuestra nación, paradójicamente también llevó a la economía a integrarse comercialmente con los EEUU, y no a abrirse con respecto del resto del mundo; en efecto, cerca del noventa por ciento de nuestras exportaciones se dirigen hacia dicho país. Paralelamente, esta variable se convirtió en el motor del modesto crecimiento del PIB.

Esto trae como consecuencia que se dependa en exceso del desempeño del vecino del norte. Naturalmente, cuando aquél entra en depresión económica, deja de adquirir nuestros productos, lo que ocasiona que ese motor de nuestro crecimiento –exportaciones hacia los EEUU- se vea deteriorado.

Para apreciar esto, considere la composición de las exportaciones que arroja una explicación muy convincente. Antes es conveniente hacer una pequeña digresión: existen productos que no pueden dejar de consumirse, como los alimentos; por otra parte, hay bienes que uno puede dejar de adquirir, como los automóviles o los electrónicos, en caso de enfrentar dificultades. Pues bien, son este segundo bloque de productos los que México le exporta en mayor medida a los EEUU. Es decir, la composición de nuestras exportaciones desafortunadamente no se encuentra debidamente diversificada. De aquí que cuando los problemas financieros de ese país afloran, lo primero que hacen es dejar de importarnos los productos.

Si a esto se le agrega que el principal componente de aumento de nuestra economía lo constituyen precisamente las exportaciones, el resultado obvio es que el país decrezca abruptamente. En este sentido, nuestra recuperación depende en gran medida de que nuestro vecino del norte se recupere. Se espera que México decrezca en 8 puntos porcentuales para este año de 2009, con lo que se convierte en el país de la región de la América Latina que más caerá. La respuesta es que el crecimiento del resto de las naciones de la región dependen menos de las exportaciones a los EEUU. La moraleja es que México debiera diversificar sus fuentes de crecimiento, mediante la creación y fortalecimiento de un mercado interno.

Canales de transmisión

Existen dos canales principales de transmisión de la crisis norteamericana hacia la mexicana. El primero de ellos lo representa, como ya se dijo, la disminución abrupta de las exportaciones. El segundo de ellos es netamente financiero. Las crisis financieras vienen acompañadas de una gran volatilidad de las variables tales como tipo de cambio y tasas de interés. Como se sabe, este fenómeno es un cuasi-sinónimo de riesgo. Es decir, cuando éste se incrementa los prestadores de recursos lo perciben y reaccionan contrayendo la cantidad de recursos que pueden poner a disposición de los inversionistas y público en general. A la vez, los inversores prefieren esperar ya que se les carga una tasa de interés muy elevada. El resultado es que se inhibe el crédito, que como se sabe representa una variable fundamental para promover el crecimiento.

Por otra parte, la contracción de la economía estadounidense, sobre todo en el sector de la construcción, impacta a México vía las remesas que envían nuestros paisanos que se dedican precisamente a ese ramo de la actividad económica. Finalmente, la baja en la actividad económica mundial reduce la demanda por otro de los productos de los que depende la nación, el petróleo.

Estos eventos impactan fuertemente otras variables.

Impacto

De la discusión anterior, claramente puede percibirse que el impacto lo reciben tres importantes variables: i) el empleo, ii) la recaudación tributaria y, iii) el nivel de pobreza de la población.

La caída en el producto tiene un impacto directo e inmediato en el empleo. En México la disminución en la tasa de generación de trabajos se observa desde mediados de 2006. Para octubre de 2008, la tasa se torna negativa. Es decir, la economía no solamente deja de generar empleos para la fuerza laboral entrante que por cuestiones demográficas es alta, sino que ha disminuido desde 2006. La principal rama afectada es la de las manufacturas y dentro de ésta la automotriz, la electrónica y tecnológica y por último, la textil. Como ya se dijo, esto es el resultado de depender para lograr el crecimiento de las exportaciones de dichos bienes.

En palabras de Hernando de Soto, el pobre no puede darse el lujo de estar desempleado. De esta manera el sector informal ha crecido de manera considerable durante los últimos tres años que se han dejado de crear empleos. Debe destacarse que a diferencia de la crisis de 1995 que experimentó México, cuando la economía de los EEUU se encontraba en una senda ascendente, en esta ocasión hay que esperar a que dicho país se recupere.

Otra variable que se ve fuertemente afectada por la disminución del ingreso nacional es la recaudación tributaria. Conviene destacar que México es uno de los países en el mundo que menos recauda tributos como proporción del Producto Interno Bruto, con apenas 11 por ciento, en comparación con el 20 de Chile, y de 18 de El Salvador, Costa Rica, Colombia y Brasil. Así, ya con una baja recolección para este año se espera que los recursos provenientes de la tributación disminuyan en 20 puntos porcentuales. Esto obviamente dificulta la implantación de una política anticíclica. Como se anotará más adelante, en México se activó nuestro Fondo de Estabilización. Sin embargo, es insuficiente ante la magnitud del choque.

En adición, debe señalarse que aún en tiempos de estabilidad macroeconómica México ha subsanado la baja recolección de impuestos con la renta petrolera. No obstante, para este año los precios del hidrocarburo disminuyeron sensiblemente. Una buena acción que México venía realizando años atrás, era cubrir este precio mediante el uso de productos derivados, situación que ha ayudado a paliar el problema de financiamiento público, que a pesar de ello continúa siendo un asunto delicado ante la insuficiencia de fondos para cumplir con sus responsabilidades de gasto.

La alternativa que surge es entonces el endeudamiento público; conviene discutir esta posibilidad. Como se discutió antes, el crédito internacional se ha “secado” debido a la incertidumbre prevaleciente. Baste señalar que para julio de 2009 el otorgamiento de crédito mundial se contrajo en cerca de tres puntos porcentuales, y el que se está otorgando obedece más bien a refinanciamientos para mejorar las condiciones generales de los empréstitos. Para México sólo la deuda interna puede representar una opción, pero también los mercados financieros locales se encuentran muy cautelosos. De esta manera, la única opción es el financiamiento proveniente de organismos internacionales tales como el FMI, BID y Banco Mundial.

En suma, los eventos mundiales han venido a revelar algunas de las debilidades de la estrategia económica. Resalta la excesiva integración de nuestra economía con la de los EEUU, lo que ha provocado que no se haya creado un mercado interno sólido que soporte en mayor medida la actividad económica.

Es aquí donde entra el problema de lo poco competitivo que es el país con respecto al resto del mundo. Es difícil definir este concepto y en ocasiones se abusa de índices que mezclan un sinnúmero de variables, correlacionadas entre sí, lo que no permiten apreciar la raíz del problema. Aquí sostengo que un país es competitivo en la medida que se respeten los derechos de propiedad y el andamiaje necesario que lo haga valer, es decir, un poder judicial eficiente que aplique un marco legal armonioso entre sí; segundo, que promueva la competencia económica de manera que se evite la formación de grupos con poder de mercado que perjudican al final al consumidor; que existan los mecanismos para hacer que los frutos de un crecimiento económico se distribuyan a lo largo de toda la sociedad; que exista igualdad de oportunidades de todo ciudadano; y, que exista una estabilidad macroeconómica (ver Esquivel y Hernández, 2009). Este último punto es muy discutido pero la crisis actual tiene que revelar su importancia: sin estabilidad de las variables económicas, la inversión, y por ende, el crecimiento se caen.  

Por último es menester señalar que el sistema bancario mexicano es uno de los que menos crédito otorga en el mundo. La explicación para ello es muy debatida y no es el lugar para discutirlo. Sin embargo, al no otorgar mucho préstamo, pues su exposición ante crisis se ve muy limitada. De aquí que el sistema no sufrió los estragos como otros sistemas bancarios, sobre todo de primer mundo.

Este es el contexto, pasamos ahora a examinar brevemente las reacciones de nuestro gobierno ante la crisis.

La reacción gubernamental

Mucho se ha discutido sobre la reacción gubernamental ante la crisis. El primer elemento que debemos señalar es que la efectividad de una respuesta depende en gran medida de un buen diagnóstico. Como ya se dijo, no es claro si efectivamente se preveía desde 2007 estos eventos. Lo que sí es un hecho es que nuestro gobierno es de los que sostiene que solamente después de la quiebra de Lehman Brothers, es cuando se puede dimensionar la magnitud del choque. En este sentido, la reacción es tardía, aunque no necesariamente culpa de nuestro gobierno.

Sin embargo, esta crisis también viene a revelar otra vulnerabilidad, a saber, la ausencia de una política anticíclica. ¿En qué consiste tal política?

No hay un consenso al respecto pero la mayor parte de los países avanzados basan este tipo de políticas en dos arenas: 1) la suficiencia de recursos públicos para estimular la economía; y, 2) el diseño ex ante de los programas anticíclicos.

El primero de ellos en cierto sentido depende de la disponibilidad monetaria para formar un fondo de estabilización. El monto óptimo es casi imposible de definir cuando la crisis es profunda, como es el caso que nos acompaña hoy día. Por ello, el déficit es también un instrumento en este sentido. En economías emergentes éste último es mucho más débil debido a que todavía su credibilidad de ajuste futuro no es muy fuerte; de aquí que incluso el solo deseo de pedir préstamos no garantiza su disponibilidad, y si la hay, su costo es muy alto.

Dentro del segundo grupo, destacan los programas de apoyo a las distintas industrias, pero más importante aún, contener la baja en el bienestar de los ciudadanos. En México, se previó el primer grupo y se formó con anterioridad un Fondo de Estabilización utilizando recursos de excedentes provenientes de la renta petrolera, que si bien insuficiente, ha permitido reaccionar ante el evento. 

 

Desde mi perspectiva es la segunda arena en la que México ha mostrado su debilidad. No tocaré la parte de estímulo a la industria, porque éste ha sido prácticamente inexistente. Destino el resto del ensayo a la reacción para proteger el bienestar de los ciudadanos.

La reacción en materia social

Con excepción de los EEUU, los países avanzados llevaron a cabo modificaciones importantes posteriores a la crisis de 1929 para proteger a la población ante la ocurrencia de esos eventos, además de tratar de detener la “propagación del comunismo”. Así, el nacimiento del famoso Estado del Bienestar europeo se produjo, entre muchos otros factores que enunciaremos adelante, como a una reacción al mencionado episodio. En este sentido, las crisis concientizan a la sociedad (y sobre todo a los políticos) para tomar acciones y modificar el status quo.

Gran parte del Estado del Bienestar descansa en el diseño de un sistema de seguridad social, que al menos en papel, además de proteger a la población bajo circunstancias normales, le proporciona un blindaje social en caso de ocurrencia de choques económicos adversos. Por ejemplo, en el caso norteamericano cuando ocurre un despido laboral, el trabajador queda automáticamente sin un seguro de salud para enfrentar las posibles enfermedades (aunque existe un seguro de desempleo temporal). Por el contrario, en el caso de los países europeos, más allá de la rigidez laboral, un despido no deja a la persona sin uno. Hay una corriente de la literatura económica que llama a estas características “redes de protección social”

No hay, pues, una definición exacta de éstas, pero generalmente incluyen a la salud, al empleo por medio de alguna forma de seguro de desempleo, pensiones y, en ocasiones, con subsidios a sectores sensibles a estas crisis como el agrícola, la microempresa, entre otros.

Estas redes de seguridad social han sido muy debatidas por muchos motivos siendo el principal su financiamiento, ya que ello implica una redistribución de los recursos monetarios  de una persona a otra. El principal cuestionamiento es si el Estado debe tener estos objetivos como su función.  De aquí que parte de esta discusión se ha trasladado al terreno ideológico, e incluso es la principal diferencia para muchos entre Europa y los EEUU.

En este sentido, las economías que cuentan con un Estado del Bienestar como el definido arriba, no necesitan, en caso de un choque negativo como el que ha ocurrido ahora, diseñar acciones de “protección social” (en teoría ya las tienen) y sólo requieren concentrar sus esfuerzos en tomar acciones de índole macroeconómico, como por ejemplo, el rescate del sector financiero, o la reactivación del empleo por medio de la construcción de infraestructura. No sostengo que esto no sea importante, lo que intento comunicar es que de una u otra forma esto les permite a los gobiernos concentrarse en acciones para estabilizar la economía en el agregado sin distraerse de manera importante en el diseño apresurado de mecanismos de protección social.

En México se han llevado a cabo medidas muy apresuradas para enfrentar la crisis de manera más efectiva, y la historia nos sugiere que a veces estas acciones fáciles se convierten en un lastre difícil de remover cuando los aprietos económicos han concluido.

Aquí sostengo que para México esta crisis puede ser una oportunidad para redefinir nuestra política social, que hoy por hoy, se encuentra desgastada, por no decir estancada en una amalgama de numerosos programas que incluso se contraponen en sus objetivos (baste mencionar el de microrregiones y el de la comisión de pueblos indígenas). Recientemente el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social ha dado a conocer que el combate a la pobreza ha sufrido reveses importantes durante la presente administración, lo que reafirma la necesidad de replantear la política social del país. En suma, los eventos adversos han evidenciado que al no contar con un verdadero mecanismo de protección social, se ha respondido con políticas sociales de diseño muy apresurado. Es importante también destacar que también últimamente se ha asociado a la informalidad con la política pública existente, y la solución que se ha dado es precisamente una reforma a todo el esquema de la seguridad social (ver Levy, 2008).

Más allá de los efectos en términos de eficiencia económica es necesario plantear la reforma en referencia a un argumento de justicia social. Para argumentarla se requiere primero de una pequeña revisión del nacimiento del Estado del Bienestar Europeo, que a continuación se presenta.

La política social como tal no es tan antigua. La primera gran intervención estatal en materia social se da tanto en los países europeos como en los EEUU, por el año de 1776. Hacia fines de este siglo XVIII todos los países de la hoy conocida Europa occidental y los EEUU contaban con algún programa de corte social. Por una parte se encontraba Inglaterra, país que para entonces contaba con el primer programa de combate a la pobreza, conocido como “la ley de los pobres”. Por otra parte, Thomas Jefferson implantó la educación pública en los EEUU. Ambos eventos fueron, en su tiempo, muy debatidos.

En ese entonces en el mundo había un número reducido de asalariados, la esperanza de vida era reducida, por lo que se contaba con una población joven (o muy bajo nivel de adultos de la tercera edad), alto grado de analfabetismo, entre otras características; pero con la revolución industrial en pleno auge se evidencia la necesidad de mejorar el nivel de capital humano en términos de salud, nutrición y educación. Con ello, la esperanza de vida de la población aumentó, lo que aunado al surgimiento de la democracia, ejerció una presión para la instauración de programas sociales durante el siglo XIX.

Para inicios del siglo XX, se contaba ya con una esperanza de vida considerablemente mayor; la democracia se había extendido (e incipientemente el propio socialismo); y, los niveles altos de pobreza persistían. Con la erupción de la crisis de 1929, la población quedó muy desprotegida por lo que con existencia de democracia, ejercieron presión para la ampliación de la protección social. La década de los 1930s marca la “explosión” del gasto público en materia social en la mayor parte de los países occidentales.  Es decir, la crisis, junto con otros factores como la expansión del socialismo, son determinantes en el nacimiento del famoso “Estado del Bienestar”.

Los programas más importantes incluyen la universalidad en materia de pensiones no contributivas (de aquí que un nivel de esperanza de vida de la población haya sido fundamental para introducir esta medida), salud, educación, seguro de desempleo, además de incluir programas para combatir la pobreza y para la adquisición de vivienda.

Debe destacarse que como estos programas eran de corte universal, es decir, para toda la población, los EEUU no los contemplaron debido a que para entonces el nivel de racismo era tal que se oponían a otorgarle esos beneficios a los afroamericanos y otras minorías (incluidas las hispanas). De aquí, que sólo se dio en Europa occidental.

Si bien es cierto que estos esquemas se encuentran desgastados en algunos países, y que su reforma se ha postergado para modernizarlos, lo cierto es que países como Suecia han logrado mantenerlos, llevando a cabo reformas para permitir su viabilidad financiera y mejorar la calidad de los mismos mediante incentivos apropiados.

Por otra parte, el mundo ha presenciado algunos episodios de crisis después de la Segunda Guerra Mundial, particularmente a inicios de los 1970s e inicios de 1980s, y los sistemas de protección social han logrado mantener mínimamente el nivel de vida de la población. Indudablemente, durante la actual crisis estos mecanismos de protección social han sido fundamentales para la población de estos países. De aquí la importancia de considerar este sistema para México.

Históricamente México cuenta con una política social compleja, y está compuesta por una amalgama de programas sociales que se manejan en distintas instancias gubernamentales, muchas de las veces sin coordinación alguna. Tradicionalmente la protección social ha respondido a circunstancias más bien políticas con un alto grado de populismo y elementos clientelares.

El gasto público en materia social ha ganado y perdido terreno dependiendo de los objetivos políticos. Acorde con las tendencias internacionales, el sexenio del Presidente Lázaro Cárdenas se constituye como el que marca el principio no sólo de la institucionalización de la Revolución Mexicana, sino del uso del gasto público con fines más sociales, rubro que hasta entonces había presentado muy bajos niveles. De hecho, durante esta administración se establece una cifra record en cuanto a la contribución del gasto social en el total, cifra que cae en posteriores administraciones y que se alcanza nuevamente sólo hasta la década de los 1960s, cuando con un contexto interno de tensiones y, en el externo con la Revolución Cubana, el Presidente Adolfo López Mateos se ve forzado para que el rubro social volviera a ganar terreno. Con crecimiento económico por arriba del 6 por ciento y con un aumento en el gasto social, la pobreza empieza a perder terreno. El gasto social se mantuvo con una participación en el total estable durante el sexenio de Díaz Ordaz.

Durante el sexenio del Presidente Echeverría el gasto social registró un fuerte incremento sin que hubiera una fuente explícita de financiamiento, incurriendo en déficit presupuestario, asunto que se matizó al inicio con el presidente López Portillo  cuando existieron mayores ingresos provenientes de la renta petrolera, pero que se profundizó más tarde con la caída del precio de tal hidrocarburo.

Como consecuencia de la crisis de 1982 el gasto tuvo que ser contraído de manera abrupta por lo que ambos tipos de gasto, social y de inversión, se redujeron de manera considerable. El ajuste estructural de esta década parecía superarse a inicios de la siguiente pero una nueva crisis financiera en 1994-95 volvió a impactar adversamente ambos rubros.

La política social, a partir de la crisis del tequila, sufre una transformación importante: se introduce el primer programa focalizado y con un objetivo muy específico de elevar el nivel de capital humano. Las evaluaciones preliminares han arrojado resultados positivos en materia de salud y nutrición. Por su parte las pensiones fueron modificadas para adoptar un esquema contributivo con financiamiento individual. Esto significó la perpetuación de no-cobertura para aproximadamente 60 por ciento de la población.

Como se ve, la política social ha respondido a circunstancias más que a un diseño integral de ella, y se ha modificado en épocas de crisis de manera apresurada, lo que ha ocasionado que no exista consistencia entre sus partes. Su diseño se lleva a cabo de manera independiente entre sus distintos componentes por parte de las cabezas de los distintos sectores, incurriendo en una competencia política que fragmenta aún más la política social a nivel federal (un claro ejemplo es el seguro popular).

 

Asimismo, con una mayor descentralización del gasto, los estados han respondido políticamente para subsanar los vacíos y defectos de la política social a nivel central. Por ejemplo, con la reforma de pensiones de 1992-97 no se solucionó el problema de los no-asalariados, si bien se aminoraron los problemas que presentaba el antiguo sistema (aunque la crisis evidencia lo que muchos temían: la posibilidad de quiebra de las Afores, con el peligro de dejar a la población desprotegida). Ante esto, algunos estados han ofrecido pensiones no-contributivas para sus habitantes. Sin embargo, los programas estatales sociales no encuentran congruencia con los federales para llegar a una política social integral.

Por su parte, como respuesta, el gobierno federal ha respondido poniendo “chipotes” al programa Progresa-Oportunidades, desde pensión hasta subsidios eléctricos, implantando un seguro popular, acciones todas ellas que  han ocasionado que la política social se vea rebasada y desgastada, al introducir importantes distorsiones en el mercado laboral (ver Levy, 2008).

En suma, nuestra política social se encuentra fragmentada, desarticulada, y los hacedores de política no han tenido la visión global y de largo plazo como para integrarla. Las crisis, sin embargo, sensibilizan a la población y a los políticos para tomar acciones adecuadas en beneficio de la población, aunque políticamente no sean tan rentables. 

 

Conclusión 

México es uno de los países de la región de la América Latina que más impacto ha sufrido en términos de crecimiento económico debido a su exagerada integración comercial con los EEUU. Este decrecimiento ha impactado variables clave como el empleo, la recaudación tributaria y ha elevado el número de pobres.

Si bien el gobierno ha reaccionado de acuerdo a las circunstancias haciendo uso del instrumento fiscal, la estrategia ha adolecido en dos aspectos. Primero, insuficiencia en los recursos y, segundo, en una ausencia de programas diseñados con anterioridad para enfrentar dificultades económicas. Así, los programas de gasto han sido diseñados de manera apresurada.